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一、关于农业空间

主要是耕地（其中可稳定利用的耕地绝大部分要划为永久基本农田）。在《土地管理法实施条例》和近年来的国家文件中，耕地保护红线居三条控制线之首，是优先的控制线，其次才是生态保护红线、城镇开发边界。在农业空间区域内，允许人为活动，但严格保护耕地是我国的基本国策，耕地和永久基本农田的用途管制制度越来越严。按照现行规定，耕地和永久基本农田要用于种粮，转为建设用地的，需要符合国土空间规划，且要经过农用地转用审批，涉及占用永久基本农田的，还需要报国务院批准。即使用于种植，耕地和永久基本农田的使用也有严格的用途管制制度规定。

二、关于生态空间

生态空间主要包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川等。目前，生态空间管制的法律法规较为杂乱和单一，如森林法、草原法、水法等，尚未出台生态空间管控的统一规则。2020年，自然资源部曾制定生态保护红线管理办法并征求意见，按照该征求意见稿，生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动。生态保护红线内、自然保护地核心保护区外，在符合现行法律法规的前提下，除国家重大项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动，主要包括原住居民基本生产生活活动、不破坏生态功能的适度参观旅游和相关必要的公共设施建设，必须且无法避让，符合县级以上国土空间规划的线性基础设施建设、防洪和供水设施建设与运行维护等等。同时，对这些有限人为活动实施严格管控，严禁开展与其主导功能定位不相符合的开发利用活动。

三、关于城镇空间

这个很好理解，就是人们生产、生活的空间区域。主要是城镇和工业区域。

自然资源部有关国土空间规划和“三区三线”的政策解答

问：国土空间规划批准前，有关规划规模、布局、结构等过渡期政策如何衔接？如：是否可以允许地方结合实际对规划用途进行调整并在过渡期实施；允许村民住宅、集体公益设施等民生类项目及农产品加工厂、旅游基础设施等一二三产融合项目， 在协调“三区三线”，县级人民政府出具承诺的前提下，办理农用地转用手续，后续在国土空间总体规划及村庄规划编制时直接落图？

答：国土空间规划批准前，有关规划规模、布局、结构等过渡期政策衔接要求，按照《自然资源部关于积极做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2022〕129号，以下简称129号文）执行。过渡期，对于超出现行依法批准的土地利用总体规划和城乡规划的建设项目，如进行规划调整，应与“三区三线”管控要求不冲突，符合在编市县国土空间总体规划确定的城镇功能布局、空间结构和时序安排等总体要求，符合项目涉及地区的土地用途、强度和规模，并按照现行法规和法定规划的管控规则与程序要求进行。农用地转用手续应按照现行规定办理，与项目类型无关。

问：如果已完成“三区三线”划定，在具体项目办理选址或土地征转时，可否直接以详细层面规划（控规、村规）作为依据，办理项目规划用地手续？不再参考总体层面规划（城乡总体规划、土地利用总体规划）。

答：具体项目办理农转用、土地征收时，首先应依据市、 县、乡国土空间总体规划（城乡总体规划、土地利用总体规划）， 以确保项目符合规划。在详细规划（控制性详细规划、村庄规划）覆盖到的区域，具体项目办理选址意见书时，可直接以详细规划作为依据，覆盖不到的区域可依据市、县、乡国土空间总体规划。

问：如何确定涉及生态保护红线允许有限人为活动的建设用地审批层级？能否明确此类“有限人为活动”项目用地预审的审批层级？

答：允许有限人为活动涉及新增建设用地，“有限人为活动”项目用地预审的审批层级，按照《关于明确用地预审工作要点规范报部初审报告格式的通知》（自然资用途管制函〔2022〕45 号，以下简称45号司函），原则应由省级自然资源主管部门预审，如省级人民政府依据中办、国办《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》制定的本省有限人为活动监管办法另有规定的，从其规定。农用地转用和土地征收，不改变原有审批层级，按现行有关规定办理。

问：关于129号文中第2条“建设项目涉及生态保护红线， 属于有限人为活动的……”的内容中，“建设项目”在县级国土空间规划批准前，能否采取承诺纳入的方式，允许有限人为活动？

答：此类情形不在采取承诺方式的范围中。

问：关于“强化国土空间规划引领约束”，能否明确省人民政府符合允许有限人为活动的意见具体内容，明确省级人民政府出具不可避让性论证意见与允许有限人为活动意见的关系，两个意见能否合并出具？

答：省级人民政府认定意见主要需具体说明项目用地符合《自然资源部 生态环境部 国家林业和草原局关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》（自然资发〔2022〕142号，以下简称142号文）中允许的有限人为活动中的哪一种情形，并附必要的证明文件。省级人民政府认定意见与不可避让论证意见不存在“合并出具”的问题。允许有限人为活动之外的国家重大项目才属于“占用”。一个项目如果属于允许有限人为活动，出具符合允许有限人为活动认定意见；如果属于“占用”，则出具不可避让论证意见。

问：对于位于城镇开发边界外的单独选址类项目，或在两片城镇开发边界之间具有联络作用的城市道路，在符合新划定 “三区三线”管控要求的前提下，可否按照129号文、《自然资源部等7部门关于加强用地审批前期工作积极推进基础设施项目建设的通知》（自然资发〔2022〕130号以下简称130号文）精神直接落实建设用地规模，不再编制“规划土地用途调整方案”？如仍需编制“规划土地用途调整方案”具体内容要求有哪些？涉及占用生态保护红线的，需附省级人民政府出具的不可避让论证意见，请问是否还需提交规划土地用途调整方案？

答：建设项目的安排应与“三区三线”管控要求不冲突，符合在编市县国土空间总体规划确定的城镇功能布局、空间结构和时序安排等总体要求，符合项目涉及地区的土地用途、强度和规模。如确需进行规划调整，应参照本文第1问答口径执行。涉及占用生态保护红线的，必须符合142号文规定。

问：如果国土空间规划城镇开发边界划定基数小，按照城镇开发边界划定要求，存在未将原允许建设区完全纳入其中的情况，若批次用地报批以原土地利用总体规划的允许建设区为审查依据，部分用地未纳入城镇开发边界内，审批新增用地时与报批的新增建设用地须纳入正在编制的规划期至2035年的国土空间规划的要求不符，存在该矛盾如何执行？城镇开发边界外的城镇建设项目是否也可采取附图承诺方式？其用地规模如何管控？

答：按照《自然资源部关于做好近期国土空间规划有关工作的通知》（自然资发〔2020〕183号）明确的新增城镇建设用地原则上应布局在报批的城镇开发边界内，并符合在国土空间规划中统筹“三条控制线”等空间管控要求执行。

问：尚未确定详细空间位置的项目用地，如何确定符合国土空间规划？尚未确定详细空间位置的项目依据法定批复据实调整，逐步精准确定位置和规模、落地上图，具体如何操作？

答：城镇开发边界内的项目用地，应与“三区三线”管控要求不冲突，符合在编市县国土空间总体规划确定的城镇功能布局、空间结构和时序安排等总体要求，符合项目涉及地区的土地用途、强度和规模、并结合控制性详细规划编制和修改实现精准上图。2022年7月，我部会同交通运输部联合印发《关于加快推进公路水运类规划建设项目纳入国土空间规划“一张图”的通知》（以下简称《通知》），对于公路水运项目，要求逐步完善精准位置上图。城镇开发边界外的未确定详细空间位置的单独选址项目，可参照《通知》规定执行，但应严格落实带精准位置上图要求，确保各类需求的空间布局不冲突。